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城市老年人社区居家养老模式探讨

当前,社区居家养老模式存在民众对其认知度不高、资金缺口大、社会资源的整合不够及缺乏专业队伍等问题。完善社区居家养老模式需要通过加大政府对社区养老服务建设的投入,整合社会资源,加强社区养老服务队伍建设以及重塑传统孝道文化等。
??? 养老需求,家庭养老,社区居家养老
??? 中国人“心”对“身”的照顾,始自家庭。上一代与下一代之间互相表达“心意”的方式就是轮流“养”对方,亦即“哺”与“反哺”。[1]但是在“未富先老”的老龄化形势下,凝聚了我国传统美德的家庭养老正面临着极大的挑战,而社会机构养老尚未得到老年人的认可和接受,不到迫不得已,多数老年人是不愿选择进入养老机构养老的。因此,若不顾老年人实际需求,一味诱导老年人走出家庭进入养老院、托老所,把老年人推向社会是不现实的。[2]我国城镇居民养老事业的未来在于多元化养老模式的协调发展,即家庭养老、机构养老和依托社区的居家养老的协调发展。以居家养老为基础、社区服务为依托和机构照料为补充的“三位一体”模式已成为政府和学界的共识。许多欧美发达国家也视其为医治养老问题的一剂良方而加以推广,社区照顾模式养老逐渐取代了机构照顾的主导地位,成为照顾老年人日常生活的主流方式。[3]
??? 一、社区居家养老存在的问题
??? 发展社区居家养老不但可以减轻政府负担,而且又能较好地满足老年人养老的实际需求;既能满足老人大多愿意在他们熟悉的社区环境中安度晚年的愿望,又能得到社会各方面提供的各种养老服务,弥补家庭子女少和照顾的不足,并可以充分利用各种社会资源。河北省保定市于2008年3月开始制度化开展社区居家养老工作。目前,其社区居家养老事业在服务机构布点、服务项目提供、信息化管理等方面取得重大进展并积累了一定经验,但在发展中也遇到一些突出问题。
??? 第一,民众认知度不高。从调查的情况来看,传统的家庭养老仍占主导位置,居民对社区居家养老的认识和理解还很有限。约有73.8%的被调查对象没有听说过社区居家养老模式,86.7%的老年人回答其所在社区没有养老服务机构;在是否会接受社区居家养老这一问题上,即便是在26.3%的了解社区居家养老的老年人中也仅有4.7%的老年人回答可能会选择社区居家养老。这与社区居家养老工作刚开展不久,政府宣传不够、社会知晓度不高有关。很多民众并不了解社区居家养老模式的内涵和运作方式,部分民众对此甚至存在误解。
??? 第二,资金缺口较大。当前,政府对老年人的保障措施主要侧重于老年人个体,而对居家养老服务平台建立和运转的资金投入不足,政策支持也相对滞后。由于居家养老不仅是福利性的,而且是具有一定的经济效益的经营项目。部分基层政府认为这应由市场自行投资和发展,因此在社区居家养老资金筹措问题上认识不一,资金的投入额度和投入的方式也缺少稳定性;政府责任的缺位、错位现象不同程度存在,从而影响了社区居家养老事业的推进力度和其服务功能的正常发挥。
??? 第三,资源整合不够。政府主管部门、社区居委会、养老服务中介组织(以家政服务机构为主)及其他社会资源尚未得到很好的整合。尽管政府主管部门不遗余力地积极推进,但社区居委会往往把发展社区居家养老当成一种指令性任务,以应付上级检查的心态来开展工作,从而影响居家养老工作的开展质量;居家养老服务中介组织发展滞后,非营利组织的力量薄弱。物业公司往往不愿过多涉足养老服务项目,家政公司因担心自主性的丧失及未来风险的担忧,往往更愿意自我运营发展:社区居家养老的管理方式和管理手段相对落后导致社会养老服务资源整合和利用严重不足。
??? 第四,社区养老服务站(中心)缺乏专业队伍。现有的社区服务岗位不少是由政府为安置就业困难人群而设。工作人员大多没有经过专门培训就直接上岗,这很难保证其所提供服务的质量。一方面,粗放式的管理和缺少科学规划致使养老服务人员的业务素质参差不齐;另一方面,由于用人体制的原因,大量社会工作、社会保障、护理等专业的大学毕业生却又很难进入养老服务队伍,造成人力资源的浪费。
??? 二、完善居家养老模式的思路
??? 以社区家庭为依托,专业化服务为载体的社区居家养老应成为最适宜的养老模式。基于目前社区居家养老模式开展过程中出现的突出问题,在借鉴已有理论研究成果和各地实践经验的基础上,提出城市社区居养老事业发展的思路和建议。
??? (一)明确政府责任。
??? 在社区居家养老模式中,首先应明确政府对社区居家养老事业的角色定位。政府的着力点在宏观政策制定和社区居家养老的评估体系构建和监管。通过对社区居家养老服务的质量、效果、效率进行科学评估,并根据评估结果提出为老年人提供相应服务项目的建议。评估结果也应成为确定补贴对象和补贴标准的重要依据,促使有限的养老服务资源得到合理配置。在监督评估机制建立上,注重发挥社区居委会和社区老年人协会组织的监督作用,积极引入社会第三方评估机构进行专业评估。政府应当制定相应的扶持政策,如减免税、放宽经营范围或经营限制条件等对家政公司和物业公司加以鼓励,建立对企业参与居家养老服务的激励机制。[4]政府通过直接进行资金补助、代金券或服务券等多种购买形式的“居家养老,政府买单”模式既明确了居家养老服务的公共产品性质,创新了社会化养老服务运作模式,又可促进社区服务组织的快速发展。
??? (二)整合社会资源。
??? 居家养老服务体系必须要解决其在服务整合、系统整合和系统发展上的协作问题,兼顾效率与系统的稳定性、适应性。[5]协作整合是居家养老服务体系的灵魂。在国际养老服务实践中,一个重要的趋势是将不同部门的老年服务整合到一个统一的体系中,形成最具效率的结构,以满足老年消费者的各类不同需求。[6]通过发挥非营利组织的作用来完善福利服务项目,促进福利的供给效率,迅速满足福利需求的变化以及强化民主参与功能等。由非营利组织来承担社区居家养老服务工作,有利于降低成本,提高公共物品的供给效率;有利于最大限度地满足社区老年居民的多元化需求,为老年人提供快捷、方便、优质、高效率服务,并使政府摆脱对具体服务的直接提供,促进“小政府、大社会”的格局的实现。建立社区老年人数据库、社区服务人员数据库、管理服务标准、信息资源共享及公开监督平台。政府可以通过管理平台在保障信息安全前提下掌握每位老年人的资料、服务商的服务情况,以及通过对信息传递、服务实施、服务完成、满意度调查、投诉查询的闭环式控制实现对居家养老服务的科学管理。另外,系统储备的数据和多种查询方式也可以为政府科学决策提供参考。
??? (三)加强养老服务队伍建设。
??? 目前,全国60岁以上的老年人口已经超过1.49亿,3000万以上的老人需要不同程度的家庭护理。其中,失能老人940万,粗略估计至少需要1000万专职护理人员。[7]居家养老服务可以成为社区就业与社区居家养老保障政策的最佳结合点。例如将社区居家养老服务岗位纳入社会公益性岗位范围,享受公益性岗位补贴;将居家养老服务与实施下岗再就业工程有机地结合起来,在选择服务人员时要尽量以下岗失业人员为主,在进行专业护理知识培训学习后,考核合格持证上岗。社区居家养老服务的提供,除了有政府的主导和非营利组织的运作外,广大志愿者的参与也是一个重要支持。通过志愿者服务可以使社区居家养老降低成本,提高效率,同时增强社会成员间的互助互爱和文明程度。应积极鼓励自理能力较强的低龄老人和志愿者参与到居家养老服务实践中,扩大队伍中社会工作者的比例和规模。社区可以联合医院、高校等机构,加强对居家养老服务人员专业技能培训,建立规范化人才培养机制。
??? (四)创新养老服务工作思路。
??? 创新社区居家养老服务工作思路。科学规划,合理布局,针对不同类型的老年人群,提供不同层次的社区生活照料服务。例如对高龄老人、非自理老人提供上门照料服务;对低龄老人、“空巢”家庭老人提供一定项目的上门照料服务;对生活基本能自理但需要一定照料服务的中高龄老人提供日间护理中心、托老所、老年康复站等服务;对独居老人、残疾老人等特殊群体,要按照政府救助和社会互助相结合的原则,构筑多层次、多元化、多项目的贫困救助网络。基于社区老年人数据库和定期开展的问卷调查或访谈等形式动态掌握老年人养老需求的变化和对社区居家养老服务的需求,逐步调整服务内容和服务对象,形成养老服务的规范化、人性化和动态化管理。
??? (五)重视传统孝道文化。
??? 社区照顾的主要特色或者核心是强调社区中的非正式网络对老年人的照顾,帮助有需要的老人能够独立地、有尊严地在社区中继续生活。[8]这种基于传统孝道文化、尊老敬老养老文化的民间互助是解决我国城市老年人养老需求和提高老年人晚年生活质量的底蕴支撑,对解决我国当代社会的养老问题,对批判地继承传统敬老尊老的风尚,形成健康合理的代际关系均有积极意义。[9]当然,我国居家养老赖以存在的文化基础是多重的。包括政府层面的政府老龄政策文化、社区层面的社区老龄工作文化以及老年人层面的家庭情感文化、血缘关系文化和政府信赖文化等。这些文化构成了我国居家养老和居家养老服务的文化依托及文化必然性。[10]因此,加强宣传工作,增强全社会的老龄意识,把弘扬敬老、养老、助老美德作为社会主义精神文明建设的重要内容,以实际行动丰富老年人的晚年生活。